Avaldus Eesti Vabariigi Presidendile jätta loomakaitseseaduse ja veterinaarseaduse muutmise seadus 899 SE välja kuulutamata

Vabariigi Presidendile

Taotlus jätta välja kuulutamata loomakaitseseaduse ja veterinaarseaduse muutmise seadus (899 SE)

Lugupeetud Vabariigi President

Eestimaa Loomakaitse Liit ja pöördumise lõpus nimetatud loomakaitseorganisatsioonid paluvad põhiseaduse § 107 lõike 2 alusel jätta välja kuulutamata Riigikogus 21. oktoobril 2026 vastu võetud loomakaitseseaduse ja veterinaarseaduse muutmise seadus ning saata see Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks.

Pöördumise keskmes on hoiukoduvõrgustikuna tegutsevatele loomakaitseühingutele kehtestatav tegevusloakohustus ja selle tingimused. Eriti puudutab see nõuet määrata veterinaararst, kes peab otsustama loomahaiguste ennetamise ja leviku takistamise meetmete üle ning tagama nende elluviimise kogu hoiukoduvõrgustikus.

Üle Eesti paiknevate ja pidevalt muutuvate hoiukodude puhul tähendab see ulatuslikku püsivat vastutust. Ühingute seniste koostööpartnerite kirjalikud vastused näitavad, et kuue vastanud veterinaarkliiniku seast ei ole ükski kinnitanud valmisolekut kirjeldatud ülesandeid täita: viis viitavad tööressursi puudumisele või teenuse piiratud ulatusele ning üks selgitab, et nõuete ebaselguse tõttu ei saa teenuse tingimusi isegi hinnata (lisa 2). Olemasolevatel ühingutel peab tegevusluba olema 1. jaanuariks 2028 (§ 81¹ lõige 17). Ainuüksi Cats Help MTÜ ja Saaremaa Lemmikloomade Turvakodu MTÜ hoiukodudes on praegu kokku üle 500 kassi. Samal ajal ei kohalda Euroopa Liidu määrus (EL) 2026/1818 hoiukodudele isegi ühekordse nõuandva veterinaarkülastuse kohustust ning näeb varjupaikadele ja hoiukodudele ette teavitamise ja registreerimise, mitte eelneva loa (p 11).

Pöördujate hinnangul piirab regulatsioon ebaproportsionaalselt põhiseaduse §-ga 48 kaitstud ühinemisvabadust ning ei vasta §-st 11 tulenevatele sobivuse, vajalikkuse ja mõõdukuse nõuetele. Samuti vajavad lahendamist õigusselguse, vastutuse jaotuse ja erineva kohtlemise küsimused.

Piirangute mõju ulatub ühingutest kaugemale: need puudutavad juba nende hoole all olevaid loomi, tulevikus abi vajavaid loomi ning kohalike omavalitsuste kulusid ja võimekust.

1. Senine seaduslik tegevus asendatakse ulatuslike tingimustega loakohustusega

Praegu on kõnealuses valdkonnas tegevusloakohustus varjupaikadel, kes tegelevad koerte, kasside ja valgetuhkrute teise liikmesriiki viimisega. Need ühingud, kes loomade päästmise, ravi, ajutise pidamise ja uutesse kodudesse paigutamisega siseriiklikult tegelevad, peavad täitma teatamiskohustust.

Kehtiv eristus tuleneb Euroopa Liidu loomatervise regulatsioonist. Komisjoni delegeeritud määruse (EL) 2019/2035 artikli 9 punkt b nõuab heakskiitu varjupaigale, kust viiakse koeri, kasse või valgetuhkruid teise liikmesriiki. Artikli 11 järgi kontrollitakse selleks isolatsiooni- ja bioturvalisuse meetmeid ning ruume ja seadmeid. Ka veterinaarseaduse vastuvõtmise ajal avaldatud ministeeriumi selgitus eristas piiriülese tegevuse loakohustust varjupaikade üldisest teatamiskohustusest. Seega laiendatakse kõnealuse seadusega seni piiriülese tegevusega seotud eelkontroll riigisisesele loomapääste tegevusele ning lisatakse sellele uued sisulised tingimused.

Teatamiskohustusega loomakaitseorganisatsioonide töö põhineb suuresti vabatahtlikul panusel, annetustel ja võimalusel projektirahastusel. Loomad paiknevad eraisikutest vabatahtlike kodudes ning veterinaarabi kasutatakse vastavalt looma asukohale ja ravivajadusele eri kliinikutes. Ühingul võib puududa keskne varjupaigarajatis.

Seadusega muudetakse senise tegevuse jätkamine sõltuvaks tegevusloast. Seadusega lisatava § 81¹ lõike 17 järgi peab 1. jaanuaril 2027 tegutseval varjupaiga pidajal või hoiukodudesse paigutamisega tegeleval varjupaiga pidajal olema tegevusluba alates 1. jaanuarist 2028. Seega sõltub olemasolevate ühingute tegevuse jätkamine sellest, kas nad suudavad selleks ajaks uued tingimused täita. Selle saamiseks tuleb täita kõik loomakaitseseaduse §-s 5⁷ nimetatud tingimused: ruumide ja vahendite nõuetekohasus, vastutava isiku ning veterinaararsti määramine ja kirjaliku bioturvalisuse kava olemasolu. Seejuures tuleb määratud veterinaararstil § 510 lg 4 kohaselt otsustada loomahaiguste ennetamiseks ja leviku takistamiseks vajalike meetmete üle ning tagada nende elluviimine varjupaigas ja hoiukodus, eesmärgiga kaitsta seal peetavate loomade tervist ja tagada nende heaolu.

Seletuskirjas kirjeldatakse hoiukoduvõrgustiku lahendust küll eriregulatsiooni ja leebema kontrolliesemena, ent seaduse §-des 5⁶ ja 5⁷ loetletud neli põhilist loatingimust on aga samad. Täpsemates ruuminõuetes võib rakendusaktidega teha erisusi, kuid seadus säilitab ka hajusa võrgustiku puhul rajatisepõhise ülesehituse ja kogu võrgustiku eest vastutava veterinaararsti nõude.

Seetõttu võib ühing olla sunnitud senist tegevusmudelit põhjalikult muutma, hankima ruume ning ostma uut püsivat veterinaarset korraldusteenust, mida paraku praeguse seisuga veterinaarid pakkuda ei suuda. Isegi, kui vastav veterinaarteenus oleks kättesaadav, tuleb kõik need kulud katta vahenditest, millega praegu ravitakse ja hooldatakse loomi.

2. Milliseid põhiõigusi piiratakse?

Põhiseaduse § 48 kaitseb inimeste õigust koonduda ühingutesse ning tegutseda nende kaudu ühiste eesmärkide nimel. Loomakaitseühingute ja vabatahtlike hoiukodude tegevus on selle õiguse praktiline väljendus. Inimesed võimaldavad loomade abistamiseks oma aega, raha ja koduruumi ning korraldavad koostööd ühingu kaudu. Selline vabatahtlik panustamine puudutab ka inimeste eneseteostust.

Kodanikualgatuse tegutsemisvõimaluste hoidmine on ka riigi enda seatud eesmärk. Riigikogus heaks kiidetud Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioon (EKAK) lähtub avaliku võimu ja kodanikuühenduste vastastikku täiendavatest rollidest ning omaalgatusliku organiseerumise ja tegevuse toetamisest. Loomapäästeühingud täidavad seda rolli praktiliselt: nad korraldavad vabatahtlikku tööd, kaasavad annetusi, tasuvad ravi eest ja leiavad loomadele kodud.

Nõuete kujundamisel tuleb arvestada selle tegevuse tegelikku korraldust ja rahastamist. Annetustest ja projektitoetustest tegutsevale hoiukoduvõrgustikule lisatav püsikulu vähendab raha, mida saab kasutada loomade raviks ja hooldamiseks. Tegevuse lõpetamise korral kaob ka ühingu kaudu korraldatud vabatahtlik abi. Seetõttu tuleb piirangu kaalukuse hindamisel arvestada ühtaegu kodanike ühise tegevuse vabadust, päästetavate loomade arvu ning riigile ja omavalitsustele üle kanduvat koormust.

Ühinemisvabadus kaitseb ka loomakaitseühingut ennast. Põhiseaduse § 48 kommentaaride kohaselt hõlmab see ühingu õigust korraldada oma tegevust, saada tegutsemiseks vajalikke vahendeid ja kasutada neid ühingu vajaduste kohaselt. Seega puudutab piirang lisaks vabatahtlike ühisele tegutsemisele ka ühingu iseseisvust valida oma eesmärgi täitmiseks sobiv töökorraldus.

Hoiukoduvõrgustikel põhinevad ühingud on korraldanud loomade abistamise hajusalt, kasutades vabatahtlike kodusid üle Eesti ja eri veterinaarkliinikute teenuseid. Uued loatingimused sunnivad seda korraldust muutma ning suunama suure osa annetustest täiendava püsiva veterinaarse kontrolli- ja tagamisteenuse rahastamiseks. Piirangu intensiivsuse hindamisel tuleb seetõttu arvestada nii ühingu korraldusliku iseseisvuse vähenemist kui ka mõju ühingu võimalusele kasutada kogutud vahendeid loomade vahetuks abistamiseks.

Loatingimused mõjutavad otseselt võimalust ühingu eesmärki ellu viia. Kui ühing ei leia nõutavat vastutust võtvat veterinaararsti või ei suuda tingimuste täitmist rahastada, muutub senise tegevuse jätkamine õiguslikult takistatuks ning loakohustuse rikkumine võib kaasa tuua karistusõigusliku vastutuse. Tegemist on seega intensiivse põhiõiguse riivega.

Ühingute majandustegevuse puhul tuleb arvestada ka põhiseaduse §-ga 31 kaitstud ettevõtlusvabadusega. See kaitse laieneb mittetulundusühingule ulatuses, milles ühing tegeleb tulu saamisele suunatud tegevusega, näiteks osutab tasulist teenust või tegeleb muu tulu teeniva tegevusega eesmärgiga täita oma põhieesmärki. Vabatahtliku ja annetustel põhineva ühistegevuse kaitse keskne alus on põhiseaduse § 48.

Põhiseaduse § 11 järgi tuleb kontrollida piirangu sobivust, vajalikkust ja mõõdukust. Sobiv abinõu aitab eesmärki saavutada. Vajalik abinõu on selline, mille asemel puudub sama tõhus, kuid vähem koormav lahendus. Mõõdukuse hindamisel tuleb kaaluda saadavat kasu koos piirangust tuleneva koormuse ja tagajärgedega.

3. Sobivus: abinõu peab vastama tegelikule probleemile

Seaduse ettevalmistamisel on tegevusloakohustust põhjendatud muu hulgas ebaseadusliku piiriülese loomaveo ja loomakaubanduse tõkestamisega. Teise lugemise seletuskirjas rõhutatakse teadmata terviseseisundiga loomadega kaasnevaid riske ja tingimuste kontrollimist enne tegevuse alustamist. Nende eesmärkide saavutamiseks tuleb näidata, kuidas kavandatud nõuded mõjutavad just neid tegevusi ja asjaolusid, millest oht tuleneb.

Nagu eelnevalt selgitatud, tuleneb senine piiriülese tegevuse loakohustus komisjoni delegeeritud määruse (EL) 2019/2035 artikli 9 punktist b ning puudutab varjupaiku, kust viiakse koeri, kasse ja valgetuhkruid teise liikmesriiki. Piiriülese loomaveo kontrollimisel on kesksel kohal loomade päritolu, märgistus, tervisedokumendid, liikumine ja üleandmise ahel. Eestis hätta sattunud looma päästmine, tema ravimine kohalikus kliinikus, paigutamine Eesti hoiukoju ja talle Eestis uue kodu leidmine moodustavad teistsuguse tegevusahela. Seletuskirjas jääb kirjeldamata seos nende riigisiseste ühingute tegevuse ja ebaseadusliku piiriülese loomaveo vahel. Samuti jääb selgitamata, millise piiriülese loomaveo kontrollimise puuduse kõrvaldab sellisele ühingule ruuminõuete ja püsivalt vastutava veterinaararsti nõude kehtestamine.

Loomade tervise kaitsmisel tuleb eristada ühingu töökorralduse eelkontrolli ja konkreetse looma terviseseisundi hindamist. Enne ühingu tegevuse alustamist saab kontrollida, kuidas korraldatakse loomade vastuvõtmine, veterinaarabi, eraldamine ja terviseandmete arvestus. Hiljem päästetava looma terviseseisund selgub tema leidmise ja ühingu hoole alla võtmise järel. Läbivaatus, vajalikud uuringud, ravi ja eraldamine tuleb korraldada vastuvõtmise käigus, vajaduse korral ja enamasti juba enne looma hoiukoju paigutamist.

Teadmata terviseseisundiga loomadega seotud riski saab seetõttu käsitleda vahetult nende vastuvõtmise ja pidamise nõuetega: näha ette õigeaegne veterinaarne hindamine, loomaarsti määratud uuringud, vaktsineerimine, parasiiditõrje, vajaduse korral eraldamine ning terviseandmete dokumenteerimine. Need meetmed mõjutavad otseselt nakkuse avastamist ja leviku vältimist. Nendega võrreldes tuleb põhjendada, millise täiendava kaitse annab nõue määrata kogu hoiukoduvõrgustikule püsivalt vastutav veterinaararst.

Veterinaararsti kavandatud roll ulatub üksiku looma läbivaatusest ja ravist märksa kaugemale. LoKS § 5¹⁰ lõike 4 järgi peab määratud veterinaararst otsustama loomahaiguste ennetamiseks ja leviku takistamiseks vajalikud meetmed ning tagama nende elluviimise varjupaigas ja hoiukodus. Rakendusakti kavand lisab sellele osalemise loomade pidamise viisi, liikumisvajaduse, söödaratsiooni ja ravi üle otsustamises ning koos hooldamise eest vastutava isikuga hindamise, kas looma saab uuele omanikule üle anda ja kodustes tingimustes pidada.

Selliste ülesannete täitmine eeldab pidevalt ajakohast ülevaadet ühingusse saabuvatest ja sealt lahkuvatest loomadest, nende terviseseisundist, eri kliinikutes tehtud uuringutest ja ravist ning hoiukodude tingimustest. Üle Eesti tegutsevas võrgustikus muutuvad nii loomade koosseis kui ka kasutatavad hoiukodud. Veterinaararstile pannakse seega püsiv korralduslik ja nõustav roll koos meetmete elluviimise tagamise kohustusega. Ühingutele saadetud kliinikute vastused näitavad, et just selle vastutuse ja töömahu võtmiseks puudub mitmel senisel ravipartneril võimalus, kuigi nad on valmis jätkama loomade tavapärast ravi. Nõude sobivuse hindamisel tuleb arvestada, kuidas selline roll hajusas võrgustikus tegelikult toimima hakkab ning kuidas tagatakse loomade abistamise jätkumine olukorras, kus vajalikku vastutajat ei leita.

Taudiriski hindamisel on oluline ka loomade pidamise korraldus. Suure hulga eri päritolu loomade koondumine ühte rajatisse, sage loomade saabumine ja lahkumine, ühised hooldusvahendid ning stress loovad nakkuste levikuks soodsad tingimused. Väikestes rühmades eri hoiukodudes pidamine vähendab loomade omavahelisi kontakte ja piirab võimaliku nakkuspuhangu ulatust. Varjupaigameditsiini juhised toovad ülerahvastatuse esile olulise riskitegurina ning soovitavad nakkuste leviku vähendamiseks piirata ka ühes hoiukodus peetavate loomade arvu.

Sama asjaolu tuleb arvestada Euroopa Liidu uue regulatsiooni valguses. Määruse (EL) 2026/1818 artikli 7 lõige 2 seab ühingu poolt ühte hoiukoju paigutatavate koerte ja kasside üldiseks ülempiiriks kokku viis looma või ühe pesakonna koos emaga või ilma. Liikmesriik võib lubada suuremat arvu piisava ruumi ja hooldajate olemasolul. Selle alates 31. augustist 2028 kohaldatava piirangu mõju tuleb hinnata koos siseriiklike nõuetega: väiksem loomade arv ühes hoiukodus vähendab kokkupuuteid ning toetab individuaalset jälgimist ja hooldamist.

Seega tuleb tegevusloakohustuse ja iga selle tingimuse sobivust hinnata tegeliku töökorralduse ning konkreetsete riskide järgi. Seletuskirjas puudub ülevaade hoiukoduvõrgustikes tuvastatud süsteemsetest puudustest, nende põhjustest ja ulatusest. Samuti puuduvad andmed haiguspuhangute või nakkuste levikuahelate kohta, mis näitaksid, et just hajusate hoiukoduvõrgustike tegevus on põhjustanud probleemi, mille lahendamiseks kavandatud korraldust vajatakse. Seevastu toob eelnõu 12.09.2025 seletuskiri leheküljel 12 ise esile suurenenud taudipuhangute ohu kohas, kus peetakse koos erineva päritolu ja tervisestaatusega loomi. See põhjendus puudutab eeskätt loomade koondumist rajatisega varjupaika. Suur loomade arv, nende sage vahetumine, ühised ruumid ja hooldusvahendid ning stress soodustavad nakkuste levikut. Varjupaigameditsiini juhised käsitlevad ülerahvastatust olulise nakkusriski tegurina ning soovitavad ka hoiukodudes riski vähendamiseks piirata korraga peetavate loomade arvu.

Hajusas võrgustikus, kus loomi peetakse väga väikestes rühmades (sageli üks loom hoiukodu kohta) eraldi kodudes ning järgitakse eraldamis- ja hügieeninõudeid, on loomadevahelisi kontakte ja nakkuse levikuvõimalusi märksa vähem. Ühes hoiukodus tekkinud nakkus ei pääse ühise pidamiskeskkonna kaudu levima kogu võrgustiku loomadele. Selline korraldus piirab võimalikku haiguspuhangut ja on ise oluline riskide vähendamise viis. Seetõttu peab nõuete kujundamisel arvestama hoiukoduvõrgustiku väiksema koondumisriskiga ning näitama, millise täiendava probleemi lahendab just kogu võrgustiku eest püsivalt vastutava veterinaararsti nõue.

Vajalik on hinnata ka vastupidist mõju: kui nõuded sunnivad toimivaid hoiukoduvõrgustikke tegevust piirama või lõpetama, väheneb loomade päästmise ja ravi võimekus ning suureneb surve koondada loomad suurematesse rajatistesse, kus nakkuste levikut soodustavaid kokkupuuteid on rohkem.

Samuti puuduvad seletuskirjas andmed, mis seostaksid Eestis loomade päästmise, ravimise, hoiukodudesse paigutamise ja neile Eestis uute kodude leidmisega tegelevaid ühinguid ebaseadusliku piiriülese loomaveo või loomakaubandusega. Kirjeldamata on juhtumid ja tegevusahelad, millesse kavandatud nõuetega sekkutakse, ning selgitamata, kuidas takistavad riigisisese hoiukoduvõrgustiku ruuminõuded ja püsivalt vastutava veterinaararsti määramine ebaseaduslikku loomavedu. Piirangu sobivuse põhjendamiseks tuleb siduda nõuded konkreetse ohu tekkimise ja selle ärahoidmisega, arvestades puudutatud ühingute tegelikku tegevust. Jääb arusaamatuks, kuidas takistavad kehtestatava tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvad nõuded – määratud veterinaararst, vastutav hooldaja, nõuetekohased ruumid ja vahendid ning bioturvalisuse kava – ebaseaduslikku piiriülest loomavedu ning millise konkreetse puuduse selle veo kontrollimisel kõrvaldab nende nõuete laiendamine üksnes Eestis tegutsevatele hoiukoduvõrgustikele.

4. Veterinaararstile pannakse pidev kontrolli- ja tagamisülesanne kogu hoiukoduvõrgustikus

Loomakaitseseaduse § 5¹⁰ lõige 4 paneb määratud veterinaararstile kohustuse otsustada loomahaiguste ennetamise ja leviku takistamise meetmete üle ning tagada nende elluviimine varjupaigas ja hoiukodus. Paragrahvi 5⁷ punkt 3 muudab sellise veterinaararsti määramise tegevusloa saamise eelduseks.

Rakendusakti kavand laiendab veterinaararsti ülesandeid igapäevase loomapidamise küsimustele: veterinaararst aitab vajaduse korral otsustada loomade pidamise viisi, liikumisvajaduse, söödaratsiooni ja ravi üle. Koos loomade hooldamise eest vastutava isikuga aitab ta otsustada ka seda, kas looma saab uuele omanikule üle anda ja kodustes tingimustes pidada. Seega eeldatakse tema osalemist nii haiguste ennetamises, loomade pidamise korraldamises kui ka loomade uude koju andmise otsustes.

Nende ülesannete täitmine eeldab püsivat kursisolekut organisatsiooni tegevusega: millistes hoiukodudes loomi peetakse, millised on hoiukodude ruumid, millised loomad on lisandunud, millised on nende haiguslood, kellega nad kokku puutuvad, millist ravi nad eri kliinikutes saavad ning kuidas meetmeid eri hoiukodudes rakendatakse. Pidevalt muutuvad nii loomad, hoiukodud kui ka terviseriskid. Ülevaade peab olema piisavalt ajakohane, et veterinaararst saaks selle põhjal otsuseid teha ja nende elluviimise tagada.

Nii luuakse ühingu rahastatav püsiv kontrolli- ja tagamissüsteem, mis toetab riikliku järelevalve eesmärke. Veterinaararst peab lisaks erialaste otsuste tegemisele jälgima nende rakendamist kogu võrgustikus. Selle töö ja vastutuse kulu tuleb katta samadest annetustest, millega rahastatakse loomade ravi, toitu ja hooldust. Kirjeldatud ülesannete koosmõjul ei ole määratud veterinaararst enam üksikute veterinaarteenuste osutaja, vaid isik, kes osaleb püsivalt ühingu põhitegevuse korraldamises. Ta otsustab loomahaiguste ennetamise ja leviku takistamise meetmete üle ning tagab nende elluviimise kogu võrgustikus (§ 5¹⁰ lõige 4), osaleb rakendusakti kavandi järgi loomade pidamise, söötmise ja ravi üle otsustamises ning hindab koos vastutava isikuga, kas looma saab uuele omanikule üle anda. Tema andmed kantakse tegevusloale kõrvaltingimusena (§ 5⁹ punkt 2). Ta peab olema kaasatud loomade pidamise ja tervisekaitse korraldusse, aitama teha loomade edasist saatust puudutavaid otsuseid ning tagama meetmete rakendamise eri hoiukodudes. Selleks peab ta pidevalt vahetama teavet ühingu vastutava isiku, hoiukodude pakkujate ja loomi ravivate arstidega. Nii eeldab regulatsioon veterinaararsti toimimist ühingu püsiva meeskonnaliikmena, kelle töö on seotud kogu võrgustiku igapäevase tegevusega ja kelle osalus ühingu otsustes on tegutsemisõiguse eeldus. See puudutab ka ühingu õigust ise korraldada oma tegevust (vt p 2). Sellise töökorralduse teostatavust ja rahastamist tuleb hinnata vabatahtliku ühingu tegelike võimaluste järgi ning vastava veterinaarteenuse kättesaadavuse järgi.

Igapäevane kontakt hoiukodudega, loomade liikumise korraldamine ning võimalus juhiste täitmist juhtida on ühingul ja selle vastutaval isikul. Veterinaararstile pannakse aga kohustus meetmete elluviimine tagada. Selline vastutuse jaotus eeldab arstilt tulemust tegevuses, mille igapäevane korraldamine ja juhiste vahetu täitmine sõltuvad ühingust ning eri hoiukodude pakkujatest. Seejuures vajab selgust, milliseid kontrollitoiminguid peab veterinaararst tegema ning milliste võimalustega saab ta tagada nõuete täitmise eraisikute kodudes. Veterinaarseaduse § 12 lõike 2 järgi on veterinaarteenus loomahaiguse ravi, ennetamine, diagnoosimine ja looma heaolu tagamiseks vajalik menetlus, mida veterinaararst osutab § 12 lõike 3 kohaselt iseseisvalt või ettevõtja kaudu. Loomakaitseseaduse § 5¹⁰ lõike 4 kohustus tagada meetmete elluviimine kogu hoiukoduvõrgustikus ulatub sellest kaugemale: see paneb veterinaararstile vastutuse teiste isikute tegevuse eest eraisikute kodudes, kusjuures selle vastutuse sisu ja piirid jäävad seaduses määramata. Seletuskirjas kirjeldatakse hoiukoduvõrgustikele kehtestatavat lahendust leebema kontrolliesemena, kuid veterinaararsti määramise nõue on neile sama mis rajatisega varjupaigale (§ 5⁷ punkt 3). Veterinaararstile pandava tagamiskohustuse ulatust, töömahtu ja kulu kogu muutuvas võrgustikus seletuskirjas ei hinnata.

Sõnastus „tagada meetmete elluviimine“ viitab tulemuskohustusele. Paragrahvi 5¹⁰ lõike 4 eesmärk on kaitsta varjupaigas ja hoiukodus peetavate loomade tervist ja tagada nende heaolu. Seega võib määratud veterinaararsti vastutus ulatuda loomade terviseseisundi ja ravi tulemusteni ka siis, kui ta ei ole looma ise läbi vaadanud ega ravinud. Looma terviseseisundit ja ravi tulemust ei saa veterinaararst ette tagada: need sõltuvad looma seisundist vastuvõtmisel, haiguse kulust, ravijuhiste järgimisest hoiukodus ja muudest asjaoludest, mida arst ei kontrolli. Seadusest ei selgu, kas kohustus on täidetud vajalike meetmete otsustamise ja juhiste andmisega või vastutab veterinaararst ka selle eest, et meetmed tegelikult ellu viiakse ja soovitud tulemus saabub. Erialased otsused looma tervise, pidamise ja uude koju andmise kohta eeldavad üldjuhul looma läbivaatust. Üle Eesti paiknevate loomade puhul tähendaks see kas arsti pidevat liikumist hoiukodude vahel, loomade toomist tema juurde või otsuste tegemist teiste arstide andmete põhjal. Seadusest ega rakendusakti kavandist ei selgu, millist neist eeldatakse ja kas selline kohustus on üldse täidetav, kui hoiukodud paiknevad üle Eesti. Seaduses jääb aga määramata, milliste õiguste ja vahenditega saab määratud veterinaararst nõutava tulemuse tagada olukorras, kus igapäevaseid otsuseid teevad ja meetmeid rakendavad teised isikud.

Ühes rajatises saab veterinaararst hinnata ühist keskkonda ja töökorraldust kohapeal. Üle Eesti paiknevate eraisikute kodude puhul nõuaks samaväärne ülevaade ja meetmete rakendamise kontroll ulatuslikku pidevat tööd. Näiteks Cats Help MTÜ kirjeldas kliinikutele saadetud päringus ligikaudu 480 kassi eest hoolitsemist: umbes 400 kassi viibib hoiukodudes üle Eesti ja ligikaudu 80 kassitoas. Hooajaliselt võib hoiukodudes peetavate kasside arv ulatuda ligikaudu 600-ni. Loomade raviks kasutatakse nende asukohast ja vajadustest lähtudes eri kliinikuid.

Kui looma ravib teise kliiniku veterinaararst, teeb diagnoosi- ja raviotsused tema. Paragrahvi 5¹⁰ lõike 4 järgi peab määratud veterinaararst siiski tagama loomahaiguste ennetamise ja leviku takistamise meetmete elluviimise ka nende loomade puhul ning rakendusakti kavandi järgi osaleb ta ka ravi üle otsustamises. Seadusest ei selgu, kuidas jaguneb vastutus raviva arsti ja määratud veterinaararsti vahel, kumma otsus on lahkarvamuse korral määrav ning kas määratud veterinaararst peab teise arsti ravi ja määratud meetmete täitmist kontrollima (vt ka p 6).

Kliinikute kirjalikud vastused näitavad selle nõude praktilist mõju:

– EMÜ Väikeloomakliinik hindab kirjeldatud ülesandeid ja vastutuse ulatust märkimisväärseks, arvestades loomade arvu ja paiknemist üle Eesti. Praeguse töökoormuse ja ressursside juures puudub kliinikul võimalus pakkuda neid ülesandeid täitvat veterinaararsti.

– VetHelp Loomakliinik viitab suurele patsiendikoormusele ja täidetud ajakavale ning keeldub täiendavaid töökohustusi vastu võtmast.

– Felivet teatab, et kliinikus puudub arst, kes oleks valmis sellist vastutust ja koormust võtma.

– Saaremaa Loomakliinik kirjeldab eri hoiukodudes paiknevate loomade tervisealase haldamise märkimisväärset töömahtu ning vajaliku vaba tööressursi puudumist. Tavapärast veterinaarabi on kliinik valmis jätkama.

– Ülejõe Loomakliinik selgitab, et osutab veterinaarteenust oma kliinikus ja üle Eesti teenust ei paku.

– PetCity kliinikute juht selgitab, et kavandatavate ülesannete ja vastutuse ulatuse kohta olemasolev teave on puudulik. Selgete nõueteta ei saa hinnata, kas ja millistel tingimustel oleks veterinaararst valmis neid ülesandeid täitma, ega anda põhjendatud hinnangut teenuse töömahule ja maksumusele.

Need vastused toovad esile kaks omavahel seotud takistust: ulatusliku püsiva ülesande täitmiseks vajaliku tööressursi puudumise ning vastutuse ebaselguse, mis raskendab teenuse pakkumise tingimustes kokkuleppimist. Tavapärane veterinaarabi on ühingule korraldatud, kuid uue tegevusloa saamiseks peab ta leidma lisaks arsti, kes võtaks vastutuse kogu muutuva võrgustiku eest. Ühingu tegevuse jätkamine seatakse seega sõltuvusse teenusest, mille leidmine on juba tehtud päringute põhjal osutunud tõsiseks praktiliseks probleemiks.

Pidev töö ja vastutus tähendavad püsikulu. Teenuse eeldatav töömaht, hind ja kättesaadavus tuleb välja selgitada enne selle muutmist tegutsemisõiguse tingimuseks. PetCity vastus näitab, et nõuete praeguse selguse juures ei saa teenuse võimalik pakkuja neid asjaolusid isegi põhjendatult hinnata. Seletuskirjas rõhutatud ühekordse ja tasuta loataotluse kõrval jäävad ühingu kanda pideva töö korraldamine ja rahastamine ning risk, et vajaliku vastutusega veterinaararsti ei õnnestugi leida. Sellest sõltub nii uute loomade abistamine kui ka juba ühingu hoole all olevate loomade edasine saatus.

5. Vajalikkus: sama eesmärki saab saavutada tegelikule töökorraldusele vastavate abinõudega

Abinõu põhiseaduspärasus eeldab esmalt selle sobivust seatud eesmärgi saavutamiseks. Kui abinõu eesmärgi saavutamisele kaasa ei aita, langeb ära ka võimalus põhjendada selle vajalikkust ja mõõdukust. Järgnevalt käsitleme vajalikkust täiendavalt, lähtudes eeldusest, et tegevusloakohustus ja sellega seotud nõuded võivad loomade tervise ja heaolu kaitsele teataval määral kaasa aidata. Ka selle eelduse korral tuleb hinnata, kas sama tõhus kaitse on saavutatav ühinemisvabadust vähem piiravate abinõudega.

Eraldi tuleb põhjendada püsivalt vastutava veterinaararsti nõude vajalikkust. Määruse (EL) 2019/2035 artiklis 11 ja selle alusel varjupaigale esitatavates nõuetes samasugust tingimust ei ole. Võrdluse keskmes peab olema küsimus, kas loomade tervise ja heaolu sama tõhusaks kaitseks piisaks ühingu korralduslikust vastutusest, tagatud veterinaarabist ja riskipõhisest riiklikust järelevalvest.

Võrrelda tuleb lahendusi, mis tagavad vajaliku teabe ja loomade tervise kaitse väiksema koormusega: ühingu registreerimine, loomade ja hoiukodude ajakohane arvestus, vastutava hooldaja määramine, haiguslugude koondamine, veterinaarabi korraldus ning PTA riskipõhine kontroll. Vastutav hooldaja saab koguda loomade terviseandmed ja korraldada veterinaararsti soovituste täitmise; veterinaararsti saab kaasata konkreetse looma, haiguskahtluse või bioturvalisuse küsimuse lahendamisse. Nende võimaluste sisuline võrdlemine on vajalik, et põhjendada, miks peab ühingu tegevusõigus sõltuma kogu muutuva hoiukoduvõrgustiku eest püsivat vastutust võtva veterinaararsti leidmisest.

Seadus näeb juba ette looma hooldamise eest vastutava isiku. Tema saab pidada loomade ja hoiukodude arvestust, koondada haiguslood, korraldada tervisekontrolli ning jälgida juhiste täitmist. Veterinaararstid saavad hinnata terviseriske, anda erialast nõu ja teha raviotsuseid. Sellele töökorraldusele saab rajada selged nõuded: dokumenteeritud terviseseisundi hindamine, vajalik ravi, vaktsineerimine ja parasiiditõrje, nakkuskahtlusega loomade eraldamine ning hoiukodudele sobivad hügieeni- ja bioturvalisuse juhised. Ühing vastutaks korralduse ja nõuete täitmise eest ning veterinaararst oma erialase tegevuse eest.

Selline vastutuse jaotus seob kohustuse tegeliku juhtimisvõimalusega. Nõuete täitmist saab kontrollida dokumentide ja riskipõhise järelevalve kaudu.

Seletuskirjas viidatud teatamiskohustuse puudulik täitmine nõuab olemasoleva kohustuse täitmise tagamist. Teatamiskohustusega ühingud alluvad juba praegu loomapidamis- ja veterinaarnõuetele ning riiklikule järelevalvele. Ka uue loakohustuse täitmise tagamiseks on vaja toimivat kontrolli.

Seadusandjal tuleb seega põhjendada täiendava püsiva kontrollikihi vajalikkust võrreldes ühingu vastutava isiku korraldatud arvestuse ja sisekontrolli, veterinaarse nõustamise ning PTA riskipõhise järelevalvega. Selline alternatiivide sisuline võrdlus on jäänud tegemata.

Ühinemisvabadusest koostoimes põhiseaduse §-ga 14 tuleneb riigile ka kohustus luua ühingute tegutsemist võimaldav õiguslik raamistik. Selle kohustuse täitmisel tuleb arvestada ühistegevuse erinevate korraldusviisidega. Hoiukoduvõrgustik ja keskse rajatisega varjupaik täidavad loomade abistamisel ülesandeid erineval viisil. Regulatsioon peab võimaldama mõlemal mudelil toimida loomade heaolu tagavatel tingimustel. Hajusa võrgustiku allutamine rajatisepõhisele korraldusele vajab seetõttu eraldi põhjendust ja vähem koormavate lahenduste sisulist võrdlust.

6. Tegevuskoha ja vastutuse tingimused on ebaselged

Paragrahvi 5⁴ lõige 2 annab õiguse tegutseda üksnes tegevusloas märgitud varjupaigas. Paragrahvi 5⁵ lõike 4 punkt 1 nõuab karantiiniajal looma pidamise ning loomaga tutvumise või tema tuvastamise ruumi aadressi.

Hoiukoduvõrgustikus võivad sellised võimalused olla mitmes hoiukodus või koostööpartneri juures. Looma esmaseks eraldamiseks, temaga tutvumiseks ja ajutiseks pidamiseks kasutatavad kohad võivad paikneda eri linnades ja aja jooksul muutuda.

Ühing peab seadusest aru saama, kas eri aadressidel paiknevad karantiini- ja tutvumisruumid võivad kuuluda ühe tegevusloa alla või käsitatakse neid eraldi varjupaikadena, mille jaoks tuleb taotleda eraldi tegevusload. Samuti peab olema selge, millised hoiukodude andmed seotakse tegevusloaga, milliseid ruume kontrollitakse loa andmisel ning millal piisab muudatusest teatamisest ja millal tuleb taotleda loa muutmist või uut luba. Sellest sõltuvad hajusa võrgustiku ülesehitus, halduskoormus ja võimalus võtta uusi loomi vastu ka teistes piirkondades. Füüsilisest isikust hoiukodu pakkuja vabastamine loakohustusest jätab lahtiseks, kuidas arvestatakse tema eluruumi ühingu tegevuskoha ja loatingimuste määratlemisel.

Ka määratud veterinaararsti ülesannete täitmiseks peab olema selge, milliseid kohti, loomi ja tegevusi tema kohustus hõlmab. Uue hoiukodu lisandumisel peab ühing teadma, kas ja millises ulatuses tuleb veterinaararstil hinnata selle kodu tingimusi enne looma sinna paigutamist ning kuidas peab ta edaspidi kontrollima meetmete rakendamist. Samuti peab olema arusaadav vastutuse jaotus olukorras, kus looma ravib teine arst või hoiukodu pakkuja jätab juhise täitmata. Kohustus tagada meetmete elluviimine peab olema seotud veterinaararsti tegelike võimalustega saada teavet, kontrollida tingimusi ja mõjutada juhiste täitmist. Kuna hoiukodud asuvad eraisikute eluruumides, peab seadusest selguma ka see, kas ja millisel alusel kontrollitakse nõuete täitmist hoiukodus, arvestades põhiseaduse §-s 33 sätestatud kodu puutumatust.

Täpsemad veterinaararsti ülesanded jäetakse § 5¹⁰ lõikega 5 ministri määrusesse. Tegevuse jätkamist määrava kohustuse põhisisu ja piirid peavad aga olema piisavalt selged juba seaduses. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 11 esimesest lausest tuleneva olulisuse põhimõtte kohaselt peab põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama seadusandja ise. Ühingu tegutsemisõiguse eelduseks seatud veterinaararsti kohustuste ulatus on selline oluline küsimus, mis peab olema reguleeritud seaduse tasandil.

Põhiseaduse § 13 lõikest 2 ja §-st 10 tuleneva õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusi piiravad normid olema piisavalt selged ja täpsed ning nende arusaadavust tuleb hinnata normi adressaadi vaatenurgast (RKPJKo 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p-d 21–23). Siin määravad tegevuskoha- ja vastutustingimused ühingu võimaluse luba saada, kulusid planeerida ja tegevust jätkata.

7. Mõõdukus: lisakohustused vähendavad loomade abistamiseks kasutatavaid vahendeid

Kahekümne loomakaitseorganisatsiooni esitatud andmetel olid nende 2025. aasta veterinaarravi kulud kokku 1 515 374 eurot. See näitab vabatahtliku sektori kaudu korraldatava professionaalse ravi ulatust. Selle kõrval kantakse toidu, transpordi, allapanu, ruumide ja muud igapäevased kulud.

Rahastamismudelid on erinevad. Omavalitsuste lepingupartneritena tegutsevatel varjupaikadel on lepingutest tulenev teenustulu ning sageli omavalitsuse rajatud või kasutada antud ruumid. Annetustest ja projektirahastusest sõltuvad ühingud peavad uued püsikulud katma vahenditest, millest rahastatakse juba loomade pidamist, ravi ja hooldust. Projektirahastus on seotud kindla otstarbe ja perioodiga, samal ajal kui loatingimusi tuleb täita pidevalt.

Seetõttu võib sama nõue tähendada ühe varjupaiga jaoks olemasoleva töökorralduse jätkamist ja teise ühingu jaoks olulist uut püsikulu. Ühingu võime seda kulu kanda mõjutab vastuvõetavate ja ravitavate loomade arvu.

Cats Help MTÜ päästis oma andmetel 2025. aastal 1165 kassi. Neist 147 kassi eest tasusid omavalitsused ligikaudu 200 eurot looma kohta. Ülejäänud 1018 kassi abistati ilma konkreetse looma eest makstud omavalitsuse teenustasuta. Sama tasumäära alusel tähendaks nende loomade eest tasumine 203 600 euro suurust lisakulu aastas.

See näitab ühe ühingu kaudu annetuste toel kantava abistamiskoormuse suurusjärku. Mõjuanalüüsis on aga välja selgitamata, kui suure osa loomade abistamisest katavad annetustest ja vabatahtlikust tööst sõltuvad ühingud ning kui palju sellest võimekusest võib uute nõuete tõttu kaduda. Hindamata on ühingute tegelikud võimalused leida määratud veterinaararst, selle teenuse töömaht ja püsikulu ning ruuminõuete täitmiseks vajalikud ümberkorraldused ja kulud. Samuti puudub hinnang, kui palju väheneks nende kulude tõttu loomade raviks ja hooldamiseks kasutatav raha.

Analüüsis on käsitlemata ka tagajärjed loomadele ja omavalitsustele: kuhu paigutatakse juba ühingute hoole all olevad loomad, kes korraldab nende edasise ravi ja pidamise ning kes võtab vastu uued abivajavad loomad, kui ühingud oma tegevust vähendavad või lõpetavad. Välja on selgitamata, kas teistel varjupaikadel on nende loomade vastuvõtmiseks piisavalt kohti, töötajaid ja ravivõimekust ning milline lisakulu tekib omavalitsustele.

Seletuskirjas rõhutatud tasuta ja ühekordne loataotlus jätab seega arvestamata piirangu peamise koormuse: loatingimuste pideva täitmise ja selle mõju loomade abistamisele. Puudub võrdlus, millist täiendavat kasu annavad nõuded võrreldes olemasoleva töökorralduse ja vähem koormavate lahendustega ning millise loomapäästevõimekuse kaotuse hinnaga see kasu saavutatakse. Seetõttu jääb mõõdukuse analüüs sisuliselt puudulikuks: ühingutele, loomadele ja omavalitsustele tekkiv koormus on välja selgitamata ning saavutatava kasuga läbi kaalumata.

 

 

8. Juba päästetud loomade jaoks puudub ülemineku lahendus

Cats Help MTÜ hoiukodudes on ühingu andmetel ligikaudu 400 kassi ja Saaremaa Lemmikloomade Turvakodu hoiukodudes üle 100 kassi. Nende igapäevane hooldus ja ravi peavad jätkuma sõltumata ühingu tegevusloa saamisest. Tegemist on juba päästetud loomadega, kelle eest hoolitsemine on praegu korraldatud vabatahtlike, annetajate ja veterinaarkliinikute koostöös.

Kui ühing ei leia määratud veterinaararsti või ei suuda muid loatingimusi täita, satub küsimuse alla kogu olemasoleva võrgustiku tegevuse jätkamine. Mõjuanalüüsis on lahendamata, kes võtab sellises olukorras loomade eest vastutuse, kas nad saavad jääda senistesse hoiukodudesse, kuidas jätkatakse nende ravi ning kes kannab kulud. Samuti on välja selgitamata, kes ja milliste vahenditega hakkab abistama loomi, keda need ühingud edaspidi enam vastu võtta ei saa.

Määruse (EL) 2026/1818 artikli 7 lõige 5 kohustab ettevõtjat enne tegevuse lõpetamist korraldama loomadele uue kodu või andma nende eest vastutuse või omandiõiguse üle. Seda alates 31. augustist 2028 kohalduvat kohustust tuleb arvestada ka Eesti loakohustuse tagajärgede hindamisel. Ühingu tegevuse lõpetamine nõuab toimivat lahendust kõigile tema hoole all olevatele loomadele. Välja tuleb selgitada, kes saab need loomad vastu võtta, millistes tingimustes ja millise rahastusega.

Loomade senistest hoiukodudest tegevusloaga varjupaikadesse suunamine eeldab vabu kohti, sobivaid pidamistingimusi, töötajaid ja ravivõimekust. Nende olemasolu ega täiendava koormuse rahastamist ei ole hinnatud. Suurema hulga loomade koondamine ühisesse keskkonda suurendab nendevahelisi kontakte ja nakkuste levikuvõimalusi ning võib pikendada puurides pidamist. Nii võib hoiukoduvõrgustike võimekuse vähendamine süvendada samu tervise- ja heaoluprobleeme, mille ennetamisega uusi nõudeid põhjendatakse.

Vireeni ülevaate järgi anti tabelis nimetatud tegevusloaga ja KOV lepingupartnerite varjupaikadest loomsete jäätmetena üle 2022. aastal 15 263 kg, 2023. aastal 16 588 kg ning 2024. aasta jaanuarist juulini 7450 kg. 2023. aastal suurenes tabelis nimetatud varjupaikadest üle antud kogus võrreldes 2022. aastaga 1325 kg ehk ligikaudu 8,7%. 2024. aasta andmed hõlmavad üksnes jaanuari–juulit. Need mahud toovad esile vajaduse koguda mõju hindamiseks loomapõhised andmed sellistes varjupaikades surnud ja hukatud loomade arvu ning hukkamise põhjuste kohta. Selline ülevaade peab võimaldama hinnata, millised oleksid tagajärjed, kui neisse varjupaikadesse suunataks lisaks senistes hoiukodudes elavad loomad. Paraku on selline info jäänud eelnõu koostajatel välja selgitamata.

Varjupaikade MTÜ avalikus eutanaasiat käsitlevas seisukohas tuuakse esile sobivate kodude nappus ning käsitletakse vastuvõetamatu alternatiivina pikaajalist elu üksikus puuris ilma liigiomaste liikumis- ja suhtlemisvõimalusteta. See seisukoht toob eutanaasia käsitlusse lisaks tervislikele põhjustele ka sobivate kodude nappuse ja pikaajalise puuripidamisega kaasnevad kannatused. Seetõttu tuleb hinnata, kuidas mõjutaks hoiukoduvõrgustike vastuvõtuvõime vähenemine loomade pidamise kestust ja tingimusi ning hukkamise riski. See omakorda näitab hoiukodude süsteemi vajalikkust ning ilmestab, kui oluline on looma edasise saatuse jaoks võimalus pakkuda talle kodu ootamise ajal sobivaid elutingimusi. Tuleb aga arvestada, et loomade pikaajaline puuris pidamine tuleneb varjupaiga enda pidamiskorraldusest ning näitab, et loomadele puuduvad tegevusloaga varjupaikades tegelikult pikaajaliseks viibimiseks sobivad tingimused. Hoiukoduvõrgustikus saab loom uut kodu oodata koduses keskkonnas vabalt liikudes ja suheldes, mistõttu ei ole hoiukodude võrgustikel põhinevatele ühingutele iseloomulik samasugune pikaajalisest puuripidamisest põhjustatud heaoluprobleem. Seetõttu töötab hoiukoduvõrgustike tegevuse piiramine vastu seaduse eesmärgile parandada loomade heaolu: see vähendab võimalusi pakkuda loomadele kodu ootamise ajal sobivaid elutingimusi ning suurendab survet suunata nad varjupaikadesse, kus pikaajalist puuripidamist käsitletakse juba praegu eutanaasia alternatiivina.

Mõjuanalüüsis on hindamata, kuidas kavandatav muutus mõjutaks loomade tervist, käitumist, kodu leidmise võimalusi ja hukkamise riski. Samuti on käsitlemata võimalus, et teiste varjupaikade täitumise tõttu jäävad uued abivajavad loomad üldse abita.

Nõuete täitmise realistlikkust tuleb hinnata kohanemise tegelike võimaluste järgi. Ühing vajab nõude täitmiseks sobivat püsiva lepinguga tegutsevat veterinaararsti, teenuse püsivat rahastust ning selgust vastutuse ja tegevuskohtade käsitlemise kohta. Veterinaararsti nõude ebaselguse ja vastutuse ulatuse tõttu on tõenäoline, et hoiukodude võrgustikuna tegutsevad ühingud sobivat veterinaararsti ei leiagi, mistõttu tegevuse jätkamine oleks takistatud.

Seadusandja peab juba nõuete kehtestamisel välja selgitama nende täidetavuse ning kavandama lahenduse loomade hoolduse ja ravi katkematuks jätkumiseks. Praegu on hindamata nii veterinaararsti nõude täitmise võimalused, olemasolevate loomade ümberpaigutamise vajadus ja võimalused kui ka selle kulu, kulude katmise allikad, mõju pidamistingimustele ja hukkamise riskile. Nende küsimuste lahendamise jätmine ühingute ja omavalitsuste kanda seab juba päästetud loomade edasise heaolu sõltuvusse läbikaalumata korralduslikust muutusest.

9. Riigikogu menetluses väljendati valmisolekut ühingute tegevuse lõppemiseks, kuid selle tagajärgi ei selgitatud välja

Maaelukomisjoni 8. juuni 2026 istungi protokolli järgi pidas komisjoni esimees Urmas Kruuse osa MTÜ-de tegevuse lõpetamist osaliselt paratamatuks protsessiks, mille järel jäävad alles „tugevamad ja paremini toimivad hoiukodud“.

See väljendab valmisolekut aktsepteerida regulatsiooni tagajärjena osa seniste ühingute tegevuse lõppemist ning käsitada allesjäävate ühingute tugevust ja paremat toimimist sellise muutuse põhjendusena. Sellise valiku puhul peab seadusandja hindama, millised ühingud ja millistel põhjustel kõrvale jäävad ning mis saab nende hoole all olevatest loomadest. Rahaline võimekus või võimalus leida eraldi vastutav veterinaararst ei ole samastatav loomade senise pidamise kvaliteediga.

Samal istungil jäi protokolli seisukoht, et enne teist lugemist püütakse lahtised küsimused töörühmades osapooli rahuldavalt lahendada. Veterinaararstiga koostöö vormid nimetati eraldi edasist arutelu vajava teemana.

ELL-ile lubatud suvised jätkuarutelud ei toimunud. Septembri komisjoniistungil juhtis ELL sellele tähelepanu ning kordas vajadust hinnata hoiukoduvõrgustike tegelikku panust, koguda statistikat ja analüüsida nõuete mõju. Need küsimused on kajastatud ka 14. septembri istungi protokollis.

Eelnõu koostajatel oli tegutsevate ühingute nimekiri olemas. ELL palus korduvalt koguda neilt andmeid loomade arvu, abistamise mahu, hoiukodude paiknemise, veterinaarabi korralduse ja kulude kohta. Seda andmestikku ei kogutud.

ELL-iga koostööd teinud ja ühispöördumise allkirjastanud organisatsioonid on iseseisvad ühingud. Nende käsitlemine U. Kruuse poolt ELL-i liikmetena loob eksliku ettekujutuse, et ELL-i osalemise kaudu on nende olukord juba piisavalt välja selgitatud. Ühiste seisukohtade esitamine ja iga tegevusmudeli mõju hindamiseks vajalike andmete kogumine täidavad erinevaid ülesandeid.

Nii eelnõu koostajale kui Riigikogu liikmetele saadetud ELL pöördumisi toetas 38 organisatsiooni, mis moodustab valdkonna organisatsioonide ülekaaluka enamuse. Nende praktiline kogemus ja andmed olid vajalikud, et hinnata, kuidas uus regulatsioon loomade abistamise süsteemi muudab.

Kaasamise hea tava järgi tuleb mõjutatud ühendused välja selgitada ning kaasata nad juba probleemi määratlemisse, eesmärkide seadmisse ja lahendusvõimaluste võrdlemisse. Samuti tuleb otsustajatele esitada ühenduste ettepanekud ja põhjendused nende arvestamise või arvestamata jätmise kohta. Käesoleval juhul olid koostajatele teada nii puudutatud organisatsioonid kui ka ELL-i korduvad ettepanekud koguda neilt mõju hindamiseks vajalikud andmed. Andmete kogumine oleks võimaldanud hinnata päästetavate ja juba hoole all olevate loomade arvu, tegevuse rahastamist, veterinaararsti leidmise võimalusi ning nõuete mõju ühingute tegevuse jätkamisele.

38 organisatsiooni ühispöördumine ning 21.10.2026 toimunud meeleavaldus näitavad, et mure tegevuse jätkamise pärast puudutab suurt hulka vahetult mõjutatud ühendusi. Nende käsitamine ELL-i liikmetena moonutab kaasatud organisatsioonide ringi ja nende iseseisvaid seisukohti. Lubatud jätkuarutelude asemel jäid lahendamata küsimused, millest sõltub ühingute võimalus uusi nõudeid täita.

Rakendusmääruste hilisem arutamine saab aidata täpsustada nõuete praktilist täitmist. Tegevusloa kohustuse ja püsivalt vastutava veterinaararsti nõude vajalikkus tuleb aga läbi kaaluda enne nende seadusega kehtestamist, sest just nende valikutega otsustatakse ühingute tegevuse jätkamise põhitingimused.

10. Seniste lubade ülekandmine ja erinev kohanemiskoormus vajavad põhjendust

Seadusega lisatava § 81¹ lõike 18 järgi loetakse senise piiriülese tegevusloa saanud varjupaiga pidaja uus loakohustus täidetuks. Omavalitsuste lepingupartneritena tegutsevatel varjupaikadel on lepingutest tulenev teenustulu ning enamikul neist ka omavalitsuse rajatud või kasutada antud ruumid. Annetustest ja projektirahastusest sõltuvad ja tegevusluba mitteomavad ühingud peavad aga läbima uue loamenetluse ja rahastama selle tingimuste täitmiseks vajalikud ümberkorraldused.

Senine piiriülene luba põhineb muu hulgas loomade eraldamise, bioturvalisuse, rajatiste ja seadmete kontrollil. Uue regulatsiooni kohaselt tuleb hinnata ka määratud veterinaararsti vastutust, vastutavat isikut ja muid tingimusi. Loa ülekandmise põhjendustes peab olema selge, milline osa uuest kontrolliesemest on varem kontrollitud ning kuidas tagatakse ülejäänud nõuete täitmine. Hetkel jääb ebaselgeks, miks juba tegevusluba omavad varjupaigad uue loa taotlemisest vabastatakse, kui lubade kontrolliesemed ei ole kattuvad. Võrrelda tuleb eelkõige uute nõuete täitmise kontrollimise korda: kuidas ja millise tähtaja jooksul kontrollitakse varem loa saanud varjupaikades neid tingimusi, mida senise loa andmisel ei kontrollitud, samal ajal kui teised õiguspäraselt tegutsenud ühingud peavad nende täitmist tõendama tegevuse jätkamise eeltingimusena.

Samal ajal peavad seni samuti õiguspäraselt tegutsenud hoiukoduvõrgustikud kujundama tegevusloa saamiseks uue korralduse. Erineva menetluse, olemasoleva taristu ja rahastamisvõimaluste koosmõju võib anda keskse rajatisega varjupaikadele olulise eelise. Siin tuleb hinnata ka põhiseaduse §-st 12 tulenevat võrdse kohtlemise nõuet. Erinev kohtlemine peab vastama tegelikele erinevustele ning olema eesmärgi saavutamiseks põhjendatud ja proportsionaalne.

Riigikohtu apteekide asutamispiirangute praktika annab sellele hindamisele olulise lähtekoha. Üldkogu rõhutas 09.12.2013 otsuse nr 3-4-1-2-13 punktis 156 vajadust võrrelda vähem koormavaid abinõusid ning arvestada kolmandate isikute koormuse ja avalike kuludega. Punktis 172 käsitles kohus olukorda, kus suurenevaid kulusid suudaksid kanda eeskätt suured apteegiketid. Seniste tegutsejate eelisseisundi kriitiline analüüs oli kesksel kohal ka 22.12.2014 otsuses nr 3-4-1-30-14.

Loomapääste puhul tuleb samamoodi hinnata, kas uus korraldus säilitab eri tegevusmudelitel põhineva nõuetekohase abi või tõrjub välja annetustel ja vabatahtlikul tööl põhinevad võrgustikud.

 

11. Euroopa Liidu nõuete koosmõju jäi piisavalt hindamata

Määrus (EL) 2026/1818 eristab varjupaiku ja hoiukodusid teadlikult teistest ettevõtetest. Põhjenduspunkti 22 järgi kasvab heaoluprobleemide risk koos loomade arvuga, mistõttu tuleb ettevõtteid proportsionaalsuse huvides suuruse järgi eristada. Põhjenduspunkt 28 seob varjupaikadele ja hoiukodudele tehtavad erandid proportsionaalsuse ja nende tegevuse avaliku huviga ning põhjenduspunkt 30 selgitab, et hoiukodudele kohaldatakse nende piiratud mahutavuse tõttu üksnes üldpõhimõtteid ja osa erinõuetest. Eesti rangemate nõuete põhjendamisel tuleb arvestada samu asjaolusid.

Artikli 5 lõike 2 järgi kohaldatakse igale hoiukodule ja varjupaigale, kus peetakse korraga kokku kuni 15 koera ja kassi, üksnes loetletud kohustusi. Artikli 13 nõuandev veterinaarkülastus nende hulka ei kuulu. Veterinaararsti kaasamine on määruses juhtumipõhine. Artikli 16 lõike 1 järgi korraldab ettevõtja loomade igapäevase jälgimise, vajaliku ravi, parasiiditõrje ja vaktsineerimise ning konsulteerib veterinaararstiga, kui looma paranemine ei ole saavutatav. Eesti seadus seab hoiukoduvõrgustikule tegevusloa eelduseks veterinaararsti, kes peab tagama meetmete elluviimise kogu võrgustikus. Mõjuanalüüsis tuleb võrrelda nende kahe korralduse töömahtu, kulusid ja saavutatavat kaitset ning põhjendada, miks vajavad just Eesti hoiukoduvõrgustikud sellist püsivat lisakorraldust.

Artikli 7 lõige 2 paneb hoiukodus peetavate loomade heaolu ja nõuete täitmise eest vastutuse ettevõtjale, kelle nimel loomi peetakse. Määrus käsitab ettevõtjana ka isikut, kes paigutab loomi hoiukodusse ja vastutab seal peetavate loomade eest (artikli 4 punkt t), ilma et tal peaks olema varjupaik. Eesti seadus käsitab hoiukoduvõrgustikku aga varjupaiga pidajana, kellel peab olema karantiini- ja tutvumisruum (§ 5⁴ lõike 1 punkt 2, § 5⁵ lõike 4 punkt 1), ning lisab ühingu vastutusele veterinaararsti tagamiskohustuse. Seetõttu tuleb eristada ühingu korralduslikku ja veterinaararsti erialast vastutust ning põhjendada, miks seotakse hajusa võrgustiku tegevusõigus rajatisepõhise korraldusega. Ka artikli 12 pädevusnõuded loomahooldajatele ei kuulu hoiukodudele kohaldatavate kohustuste hulka, samas kui Eesti seadus nõuab hoiukoduvõrgustikult varasema töökogemusega vastutavat isikut (§ 5¹⁰ lõige 2). EL-i mudel annab vähem koormava lahenduse hindamiseks konkreetse võrdlusaluse (vt p5).

Varjupaikadele ja hoiukodudele näeb määrus ette tegevusest teatamise ja registreerimise (artikkel 9). Eelnev heakskiit kohapealse kontrolliga on ette nähtud üksnes suurematele aretusettevõtetele (artikkel 10). Põhjenduspunkti 59 järgi ei oleks kõigi ettevõtete eelnev kohapealne kontroll ja heakskiit proportsionaalne, arvestades vajadust keskenduda suurema riskiga ettevõtetele ning ametlike veterinaararstide piiratud kättesaadavust. Artikli 9 järgi teatatakse iga tegevuskoha asukoht, liik ja mahutavus ning juba loomatervise määruse alusel esitatud andmeid kasutatakse uuesti. Eesti tegevusloa taotluses nõutakse hoiukodudes peetavate loomade liike ja maksimaalset arvu. Selgitamata on, kuidas seotakse selle korraldusega iga muutuva hoiukodu asukoht ja mahutavus, millal piisab andmete ajakohastamisest ja millal nõutakse loamenetlust ning kuidas välditakse samade andmete korduvat esitamist.

Artikli 7 lõige 2 lubab üldjuhul paigutada ühte hoiukoju kokku kuni viis koera ja kassi või ühe pesakonna koos emaga või ilma. Liikmesriik võib piisavate tingimuste korral lubada suuremat arvu. Rakendusakti kavandi kuni kuuest kassist koosneva rühma nõue kasutab teistsugust arvestusüksust: rühma, mitte hoiukodu, ning üksnes kasse. EL-i varjupaiga mõiste hõlmab ka kodumajapidamisi, hoiukodu mõiste aga loomade pidamist ettevõtja nimel (artikli 4 punktid r ja s). Sama kodune pidamiskoht võib seega olenevalt korraldusest kuuluda erinevate nõuete alla. Selgitada tuleb, kuidas eristatakse kassituba, varjupaika ja hoiukodu ning kas ja millistel tingimustel kasutab Eesti suurema loomade arvu lubamise võimalust. Sellest sõltuvad säilivate hoiukohtade arv ja vajalikud ümberkorraldused.

Artikli 15 lõige 3 keelab pidada koeri ja kasse konteinerites, välja arvatud transpordi, lühiajalise isoleerimise ja muude määruses nimetatud juhtude korral. Konteinerina käsitatakse ka puuri (artikli 4 punkt 33). Säte kohaldub ka hoiukodudele ja väikestele varjupaikadele (artikli 5 lõige 2). Rakendusakti kavand, mis lubab kassi pidada puuris ja näeb ette vähemalt 30 minutit liikumist päevas, satub sellega vastuollu alates sätte kohaldamisest. Nõuded tuleb kujundada kohe määrusega kooskõlas, et vältida hilisemaid ümberehitusi.

Põhjenduspunkt 84 julgustab liikmesriike kaaluma nõuetekohaselt tegutsevate varjupaikade ja loomade eest vastutavate organisatsioonide piisavat rahastamist. Artikli 7 lõike 5 järgi peab ettevõtja enne tegevuse lõpetamist tagama kõigile loomadele uue kodu. Mõjuanalüüsis on hindamata, kuidas annetustest ja projektitoetustest sõltuvad ühingud kannavad lisanduvaid püsikulusid ning kuidas täidetakse loomade ümberpaigutamise kohustus, kui ühing peab loatingimuste tõttu tegevuse lõpetama.

Artikkel 30 lubab rangemaid siseriiklikke nõudeid määruses sätestatud tingimustel. Põhjenduspunkti 80 järgi peavad need olema suunatud koerte ja kasside ulatuslikumale kaitsele ega tohi mõjutada siseturu toimimist; põhjenduspunkti 81 järgi tuleb neist komisjoni teavitada. Eesti valitud lahenduse puhul tuleb seega näidata, millist täiendavat heaolukaitset see annab ja miks kaalub see kasu üles ühingutele, loomadele ja omavalitsustele tekkiva koormuse. Arvestades juba toimunud tehnilise normi menetlust, tuleb hinnata ka rangemate nõuete komisjonile teatamise korda. Arvestada tuleb ka erinevaid rakendumistähtaegu: olemasolevate ühingute tegevusloakohustus rakendub 1. jaanuaril 2028, määruse üldine kohaldamine algab 31. augustil 2028 ning osa nõudeid lisandub hiljem. Järjestikuste ümberkorralduste vajadus, maksumus ja mõju hoiukohtade arvule ning juba päästetud ja tulevikus abi vajavate loomade abistamise jätkumisele on jäänud tervikuna hindamata.

12. Ketikeelu ja loomade seksuaalse väärkohtlemise keelu sidumine loaregulatsiooniga

ELL toetab koerte püsiva ketis pidamise ja loomade seksuaalse väärkohtlemise keelustamist. Tegemist on ELL korraldatud rahvaalgatuste initsiatiividega. Menetluses palusime korduvalt eraldada neist vaidlusalused ning täiendavat mõjuanalüüsi vajavad tegevusloanõuded, et vajalikud keelud saaksid edasi liikuda ning loaregulatsiooni puudused saaksid sisuliselt lahendatud.

Lõpphääletusel tuli Riigikogu liikmetel otsustada kogu seaduse üle tervikuna. Seetõttu tähendas vaidlusaluse loaregulatsiooni vastu hääletamine ühtlasi hääletamist ketikeeldu ja loomade seksuaalse väärkohtlemise keeldu sisaldava seaduse vastu. Nende küsimuste ühendamine raskendas eraldi seisukoha väljendamist sisult ja mõjult erinevate meetmete suhtes. Toetus vajalikele keeldudele ei lahenda tegevusloaregulatsiooni põhiseaduspärasuse küsimusi: iga põhiõigusi piirava meetme sobivus, vajalikkus ja mõõdukus tuleb eraldi põhjendada. Seaduse väljakuulutamata jätmine ei tähenda, et vajalikke keelde ei saaks kehtestada. Riigikogu saab uuel arutamisel muuta üksnes vaidlusalust loaregulatsiooni ning võtta keelud vastu vajadusel senisel kujul.

Lisaks juhime tähelepanu, et ka keeldude tõhusaks rakendamiseks on lahendamata küsimusi, mis tuleks uuel arutamisel ära lahendada. Loomade seksuaalse väärkohtlemise keelu tõhusus vajab selget kriminaalõiguslikku lahendust. ELL peab vajalikuks selle teo iseseisvat kuriteokoosseisu, et kriminaalvastutuse aluseks oleks seksuaalse väärkohtlemise tegu, ilma et lisaks tuleks tõendada avalikus kohas või julmal viisil toimepanemist. Praeguse lahenduse puhul sõltub kuriteona karistamine KarS § 264 lõike 1 punktides 2 ja 3 nimetatud tunnustest – teo toimepanemisest avalikus kohas või julmal viisil. Muudel juhtudel on tegemist väärteoga (LoKS § 66²). Varjatult toime pandud seksuaalse väärkohtlemise korral muutub seetõttu oluliseks julma viisi eraldi tõendamine. Selgesõnalise keelu kehtestamise kõrval tuleb tagada, et teo karistusõiguslik käsitlus vastaks selle raskusele ja võimaldaks tõhusat menetlemist.

ELL tegi menetluses ettepaneku täiendada LoKS § 4 lõiget 2¹ nii, et keeld ei laieneks teo salvestamisele ja salvestise üleandmisele teo toimepanemise tõendamiseks ja toimepanija vastutusele võtmise tagamiseks. Praktikas on sellised teod ilmsiks tulnud just seetõttu, et tegu filmiti ja salvestis edastati loomakaitseorganisatsioonile või korrakaitseorganile süüteomenetluse algatamiseks. Ettepanekut ei arvestatud põhjendusega, et tõendite lubatavust reguleerivad kriminaalmenetluse seadustik ja väärteomenetluse seadustik. Ettepanek ei puudutanud aga tõendite lubatavust, vaid seda, kas salvestaja ja salvestise edastaja ise rikub keeldu. Vastuses rõhutati, et tõendiks võib olla seaduslikul viisil saadud salvestis (KrMS § 63). LoKS § 4 lõige 2¹ keelab aga teo salvestamise ja salvestise üleandmise eesmärgist sõltumata, mistõttu jääb ebaselgeks, kuidas saab teatamise eesmärgil tehtud salvestis olla seaduslikul viisil saadud.

Riigikohus on eelnõu kohta antud arvamuses põhjendanud teoga seotud salvestiste karistatavust isiku panusega „tootmisahelasse“, mille käigushoidmine vahetult kahjustab loomi, ning pidanud ebaõigeks, kui salvestise tellija jääks vastutusest kõrvale. Teo avastamiseks ja sellest teatamiseks salvestav või salvestist edastav isik sellesse ahelasse ei panusta. Seaduse sõnastus sellist eristust ei tee, kuid jätab keelu alt välja salvestise omandamise ja hoidmise, mille karistatavust Riigikohus pidas põhjendatuks. Seetõttu palume uuel arutamisel täiendada LoKS § 4 lõiget 2¹ nii, et keeld ei hõlmaks teo salvestamist ja salvestise üleandmist teo toimepanemise tõendamiseks ning toimepanija vastutusele võtmise tagamiseks, ning laiendada keeldu Riigikohtu arvamust arvestades sellise salvestise omandamisele ja hoidmisele.

Ketikeeluga peab samal ajal kaasnema koera heaolu tagav alternatiivne pidamisviis. ELL on kogu menetluse vältel taotlenud alaliseks pidamiseks kasutatava väliaediku vähemalt 40 m² suurust miinimumpindala ning pidamisnõuete muutmist paralleelselt ketikeeluga. Kehtiv määrus nõuab muule sobivale vahendile kinnitatud ketis peetavale koerale vähemalt 40 m² liikumisala ning jooksutrossi korral vähemalt kümnemeetrist liikumisvõimalust piki trossi ja kahemeetrist liikumisvõimalust kummalegi poole. Väliaediku miinimumpindalad on aga sõltuvalt koera kaalust kõigest 3,5–7 m² ühe koera kohta.

Kui ketikeelu rakendamisel lähtutakse endiselt neist väliaediku miinimumnõuetest, võib seni vähemalt 40 m² ulatuses liikunud koer sattuda alaliselt elama vaid mõne ruutmeetri suurusesse aedikusse. Nii võib keelu rakendamise tulemusel koera tegelik liikumisruum oluliselt väheneda. Seetõttu tuleb koos ketikeeluga kehtestada piisav aediku suurus ning selged nõuded igapäevasele liikumisele, suhtlemisele ja keskkonna rikastamisele.

Pidamistingimuste otsustamise edasilükkamine rakendusmääruse hilisemasse menetlusse tekitab probleemi ka loomapidajatele. Inimene peab enne aediku ehitamist teadma, millistele nõuetele peab see vastama. Kui ta ehitab ketikeelu täitmiseks praegustele miinimumnõuetele vastava aediku ja selle mõõtmeid hiljem suurendatakse, tekib vajadus uueks ehitustööks ja korduvaks kuluks. Sobiva alternatiivse pidamisviisi nõuded peavad seetõttu olema teada piisavalt vara enne ketikeelu rakendumist. Samade nõuete põhjal tuleb hinnata muudatuse maksumust ja üleminekuaja piisavust.

Ajutise ketis hoidmise erandid vajavad selget kestust. Seaduse lõpptekstis viidatakse EL määruse (EL) 2026/1818 artikli 17 lõikele 3, mis piirab määruse tähenduses ettevõtjate peetavate koerte ketistamise üldjuhul ühe tunniga ning lubab erandeid ravi ja näitustel või võistlustel osalemise ajaks. Vastav siseriiklik viide jõustub 31. augustil 2028. Määruse ettevõtja mõiste hõlmab ka füüsilisi isikuid, kui nende tegevus vastab määruse kohaldamisalale.

Teiste koerapidajate puhul lubab seadus koera ajutiselt ketis hoida muu hulgas turvalisuse kaalutlusel ning agressiivsuse või ohtlikkuse tõttu, kuid jätab „ajutise“ hoidmise ajalise piiri määramata. Seetõttu jääb ebaselgeks, kui kaua ja kui sageli võib koera nende erandite alusel ketis hoida. Turvalisusele või koera käitumisele tuginev erand võib hakata õigustama korduvat ja pikaajalist ketistamist. Keelu tõhusaks rakendamiseks peab olema arusaadav, millal ajutine abinõu lõpeb ning millal peab loomapidaja korraldama koerale sobiva püsiva pidamiskoha.

Ka puuripidamise küsimus vajab lahendamist enne EL-i piirangute kohaldumist. Määruse (EL) 2026/1818 artikli 15 lõikes 3 sätestatud puurides ja konteinerites pidamise piirangut kohaldatakse alates 31. augustist 2031 ning määruses määratletud kohaldamisala piires. Loomade heaolu tuleb tagada ka sellele eelnevatel aastatel. Selleks on vaja siseriiklikke nõudeid, mis piiravad pikaajalist puuripidamist, määravad lubatud erandid ning tagavad loomadele piisava liikumise ja suhtlemise.

Ketikeelu ja seksuaalse väärkohtlemise keelu toetamine eeldab seega nende tõhusaks rakendamiseks vajalike küsimuste lahendamist. Samal ajal tuleb vaidlusaluse tegevusloaregulatsiooni põhjendatust hinnata iseseisvalt ning kõrvaldada selle puudused.

13. Rakendusaktide kavandid määravad piirangute tegeliku sisu ja mõju ning vajavad sisulist hindamist juba seaduse menetlemisel

Rakendusaktide kavandite puudused ei ole üksnes määruse tasandi küsimus. Kui ühingute tegevuse jätkamist määravad tingimused kujunevad sisuliselt alles määrustes, jääb olulisuse põhimõttest tulenev kohustus seaduses täitmata (vt p 6). Menetluses on rakendusaktide kavandite kohta esitatud vastuväidetele vastatud, et määruste kehtestamine kuulub ministri pädevusse ning nende sisu arutatakse pärast seaduse vastuvõtmist. Samal ajal on kavandid lisatud seaduseelnõu seletuskirjale ning just nendes kirjeldatud nõuded määravad suure osa ühingute kohustustest, ümberkorraldustest ja kuludest. Nende alusel peab olema võimalik hinnata seadusega loodava uue korralduse tegelikku mõju.

Riigikogu otsustab tegevusloakohustuse, loa kontrollieseme ja ministrile antavate volituste üle. Selle otsuse põhjendatus sõltub ka sellest, milliseid tingimusi nende volituste alusel kavandatakse. Kui loatingimuste praktiline sisu jäetakse sisuliselt läbi arutamata, jäävad hindamata ka seadusega kehtestatava piirangu täidetavus, maksumus ja tagajärjed. Seetõttu tuleb rakendusaktide kavandites ilmnenud probleemidele vastata juba seaduse menetlemisel.

Kavandid on olnud ka senise kaasamise esemeks. Kui nende puudustele vastatakse lubadusega arutada küsimusi hiljem, peab olema selge, millised valikud on veel avatud, kuidas kaasatakse vahetult mõjutatud ühinguid ja kuidas hinnatakse muudetud lahenduste mõju. Vastasel juhul tekib olukord, kus seaduse menetlemisel lükatakse sisulised vastuväited edasi määruse menetlusse, kuid hiljem käsitatakse samu küsimusi juba seaduse ettevalmistamisel arutatu ja kooskõlastatuna. Selliselt jäävad ühingute esitatud probleemid lahenduseta mõlemas menetlusetapis.

Kavandites on lahendamata pikaajalise puuripidamise ja piisava liikumisruumi küsimused. Puuris peetavale kassile nähakse ette vähemalt 30 minutit liikumist väljaspool puuri päevas, karantiiniajal sellest erandiga. Samal ajal jääb määramata puuripidamise üldine maksimaalne kestus. Seega võimaldab kavand korraldust, kus kass viibib valdava osa ööpäevast puuris pikema aja vältel. Koerte ketikeelu kõrval jäetakse suurendamata alaliseks pidamiseks kasutatavate väliaedikute miinimumpindalad. Nii jäävad piisava liikumisruumi ja pikaajaliseks pidamiseks sobiva keskkonna tagamise põhiküsimused lahendamata.

Kavandatud puuripidamise nõuded tuleb viia kooskõlla ka määruse (EL) 2026/1818 artikli 15 lõikega 3, mida kohaldatakse alates 31. augustist 2031. See hõlmab ka hoiukodusid ja väikseid varjupaiku ning lubab puuri kui konteineri kasutamist üksnes määruses nimetatud erandjuhtudel. Kavandis kirjeldatud üldine puuripidamise korraldus koos vähemalt 30-minutilise igapäevase liikumisega ei saa pärast seda kuupäeva õigustada tavapärast pikaajalist puuris pidamist väljaspool neid erandeid. Ühingutele praegu seatavad ümberkorraldusnõuded peavad arvestama seda juba teadaolevat muutust, et vältida kulutusi pidamiskorraldusele, mis vajab mõne aasta pärast uuesti muutmist.

Seevastu kehtestatakse kasside rühmas pidamisele jäigad arvulised ja ruumilised nõuded. Kavand näeb ette kuni kuuest loomast koosneva rühma, vähemalt 1,5 m² ruumi kassi kohta ja ühe liivakasti iga täiskasvanud kassi kohta. Ruumi osadeks jagamisel kirjeldatakse kõvasid läbipaistmatuid vaheseinu. Selliste nõuete koostoime võib sundida jagama olemasolevaid avaraid kassitube väiksemateks eraldatud osadeks ning lahutama seni koos elanud ja omavahel sobivad loomad.

Kuue kassi ülempiir ei arvesta piisavalt ruumi suurust ja ülesehitust, loomade omavahelist läbisaamist, terviseseisundit ega võimalusi üksteisest eemalduda ja varjuda. Väikeses, sisustuseta ruumis võib ka kuue kassi pidamine põhjustada heaoluprobleeme. Suuremas ja sobivalt sisustatud ruumis võib rohkematest omavahel sobivatest kassidest koosnev rühm toimida hästi. Nõuete põhjendamisel tuleb hinnata neid tegelikke tingimusi ja selgitada, miks on vajalik just ühetaoline arvuline ülempiir.

Samuti tuleb hinnata liivakastide arvu, pindalanõude ja ruumide eraldamise koosmõju. Kui lähtutakse minimaalsest lubatud pindalast, võtavad liivakastid, söögi- ja joogikohad ning puhke- ja varjumispaigad olulise osa ruumist. Sellisel juhul võib nõuetele vormiliselt vastavas väikeses boksis jääda loomadele vähe vaba liikumisruumi. Suuremate ruumide osadeks jagamine võib omakorda vähendada seniseid liikumis- ja keskkonna rikastamise võimalusi. Need tagajärjed vajavad hindamist enne ümberehituste nõudmist.

Loomade eraldamise vajadust tuleb siduda nakkusohu, agressiooni, sobimatuse või muu konkreetse heaoluvajadusega. Toimivate koosluste lahutamine ja loomade elukeskkonna muutmine võivad ise põhjustada stressi. Seetõttu tuleb võrrelda jäikade arvuliste piirangutega lahendust, mis kohustab tagama piisava ruumi, sobiva rühmakoosseisu, vajaliku arvu õigesti paigutatud liivakaste ning tegelikud liikumis-, puhke- ja varjumisvõimalused.

Mõjuanalüüsis on välja selgitamata, kui palju toimivaid kassitube ja hoiukodusid kavandatud tingimuste tõttu ümber korraldada tuleks, millised oleksid ehitus- ja sisustuskulud, kui palju väheneks loomade vastuvõtuvõime ning kuhu paigutataks loomad ümberkorralduste ajaks või kohtade vähenemisel. Samuti on hindamata toimivate koosluste lõhkumise mõju loomade heaolule.

Rakendusaktide kavandid peavad seega olema osa seadusega kehtestatavate piirangute sisulisest hindamisest. Seaduse vastuvõtmise ajaks peab olema piisavalt selge, millist töökorraldust ühingutelt nõutakse, kas kavandatud tingimused parandavad tegelikult loomade heaolu ning milliste kulude ja tagajärgedega nende täitmine kaasneb.

14. Taotlus

Pöördujate hinnangul piirab hoiukoduvõrgustikele kehtestatav loaregulatsioon ebaproportsionaalselt põhiseaduse §-ga 48 kaitstud ühinemisvabadust ning majandustegevusega tegelevate ühingute puhul ka §-ga 31 kaitstud ettevõtlusvabadust. Regulatsioonis on lahendamata ka õigusselguse ja võrdse kohtlemise küsimused.

Sobivuse puhul jääb põhjendamata, kuidas aitavad riigisisestele hoiukoduvõrgustikele kehtestatavad tegevusloanõuded tõkestada ebaseaduslikku piiriülest loomavedu ja loomakaubandust ning ennetada loomahaiguste ja -taudide levikut, arvestades hajusa võrgustiku tegelikku töökorraldust ja riske. Eelkõige on selgitamata, kuidas toimib kogu võrgustikus meetmete elluviimise tagamise kohustus, mis pannakse määratud veterinaararstile.

Vajalikkuse puhul on sisuliselt võrdlemata vähem koormavad lahendused: tegevusluba kohandatud nõuetega, ühingu registreerimine, vastutava isiku korraldatud arvestus ja sisekontroll, olemasolev koostöö veterinaarkliinikutega, dokumenteeritud terviseandmed, erialane nõustamine ning PTA riskipõhine järelevalve ning määruses (EL) 2026/1818 valitud korraldus, mille kohaselt vastutab hoiukodus peetavate loomade eest ühing ja veterinaararsti kaasatakse juhtumipõhiselt. Põhjendamata on, miks eeldab loomade sama tõhus kaitse tegevusluba või just selliste nõuetega tegevusluba ja kogu muutuva hoiukoduvõrgustiku eest püsivat vastutust võtva veterinaararsti määramist.

Mõõdukuse puhul on välja selgitamata nõuete täitmise võimalikkus, pideva täitmise kulud, vajaliku veterinaarteenuse kättesaadavus, ühingute vastuvõtu- ja ravivõimekuse vähenemine ning omavalitsustele kanduv lisakoormus. Lahendamata on juba ühingute hoole all olevate loomade edasine pidamine ja ravi. Pöördujate hinnangul kaalub kirjeldatud tegevuse piiramise ja loomade abita jäämise oht üles seni põhjendatud täiendava kasu.

Õigusselguse ja võrdse kohtlemise seisukohalt vajavad lahendamist tegevuskohtade määratlemine, loa muutmise vajadus ning ühingu, hoiukodu pakkuja ja veterinaararsti vastutuse piirid. Samuti vajab põhjendamist olemasolevate tegevuslubade automaatne tunnustamine olukorras, kus uue korra alusel luba taotlevate ühingute suhtes kontrollitakse täiendavate tingimuste täitmist. Erineva töökorralduse ja rahastusega organisatsioonidele seatavate nõuete tegelikku koormust tuleb võrrelda sisuliselt.

Neid puudusi süvendab seaduse ja rakendusaktide kavandite koosmõju hindamata jätmine. Kavandatud ruumi-, pidamis- ja veterinaarnõuded määravad ühingute tegevuse jätkamise võimalused ning loomade elutingimused. Eesti regulatsioon on hoiukoduvõrgustike suhtes oluliselt rangem kui määrus (EL) 2026/1818, mis lähtub hoiukodude piiratud mahutavusest, avalikust huvist ja proportsionaalsusest. Rangema lahenduse täiendavat kasu ei ole põhjendatud ega selle koormust EL-i valitud korraldusega võrreldud. Rakendusaktide kavandites lubatud puuripidamine ei ole kooskõlas määruse artikli 15 lõikega 3. Nõuete praktilise mõju käsitlemine tuleb siduda seadusega loodava loakohustuse põhiseaduspärasuse hindamisega. Veterinaararsti kohustuste põhisisu tuleb olulisuse põhimõttest lähtudes määrata seaduses.

Seega on seadus pöördujate hinnangul vastuolus põhiseaduse §-ga 48 koostoimes §-ga 11, majandustegevusega tegelevate ühingute puhul ka §-ga 31, § 12 lõikega 1, § 13 lõikest 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega ning § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneva olulisuse põhimõttega.

Palume Vabariigi Presidendil jätta 21. oktoobril 2026 vastu võetud loomakaitseseaduse ja veterinaarseaduse muutmise seadus põhiseaduse § 107 lõike 2 alusel välja kuulutamata ning saata see Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks.

Uuel arutamisel tuleb koguda vahetult mõjutatud ühingutelt vajalikud andmed, hinnata vähem koormavaid lahendusi ning kujundada selged ja tegelikult täidetavad nõuded, mis arvestavad hoiukoduvõrgustike töökorraldust. Hinnata tuleb seaduse ja kavandatud rakendusaktide ühist mõju loomade heaolule, ühingute tegevusvõimele ja omavalitsuste ülesannetele ning lahendada juba hoole all olevate loomade hoolduse ja ravi jätkumine.

ELL toetab koerte püsiva ketis pidamise ja loomade seksuaalse väärkohtlemise keelustamist. Nende meetmete rakendamiseks vajalikud muudatused peavad saama edasi liikuda koos selgete pidamisnõuete ja tõhusa õiguskaitsega. Sealhulgas tuleb tagada, et teo salvestamine ja salvestise üleandmine teo tõendamiseks ning toimepanija vastutusele võtmiseks ei oleks keelatud (p 12). Vaidlusalune loaregulatsioon tuleb ümber kujundada viisil, mis tagab loomade kaitse ning säilitab toimiva vabatahtliku loomapääste ja hoiukodude võrgustiku.

Lugupidamisega,

 

Pille Tees

Eestimaa Loomakaitse Liit

Pöördumisega ühinenud organisatsioonid:

Loomapäästegrupp MTÜ
Tammiste Kassid MTÜ
Pesaleidja MTÜ
Ustav Süda MTÜ
MTÜ Kassi Elu
MTÜ Aita Mind Koju
MTÜ Žoriku hoiukodu
Väikeste Loomade Abi MTÜ
Saaremaa Lemmikloomade Turvakodu MTÜ
MTÜ Kassiabi
Paikass MTÜ
Hundi Hoiukodu Ardu MTÜ
Ayuda MTÜ
Cats Help MTÜ
MTÜ Paita Mind
MTÜ Piirideta Loomasõber
Tartu Kassikaitse MTÜ
Gabrieli Loomade Elu MTÜ
Kurrmäu MTÜ
Kiisutuba MTÜ
Neli Käppa MTÜ
Imeloomade Selts MTÜ
Estonian Pet Rescue Society MTÜ
MTÜ Paitame Loomakesi
Kitten Help MTÜ
Käpa Abi MTÜ
Kasside Turvakodu MTÜ
Emmeliine kassituba MTÜ
Kassipere Afonja MTÜ
Lotus Cat MTÜ
AitaKassi MTÜ
MTÜ Lasnamäe Kassituba

MTÜ Kiisu Tahab Koju

MTÜ Narva Hüljatud Loomad

Narva Loomakaitse Selts MTÜ

MTÜ Eesti Metsloomaühing

MTÜ Kassi Hing

 

Lisad:

1. Loomakaitseorganisatsioonide 9. ja 19. oktoobri 2026 pöördumised Riigikogu liikmetele koos allakirjutanute loeteluga.
2. Veterinaarkliinikute kirjalike vastuste koopiad.
3. AS Vireeni edastatud tabel loomsete jäätmete koguste kohta
4. Varjupaikade MTÜ seisukoht eutanaasia osas.